保健食品陷入不安境地

在中國保健協(xié)會市場工作委員會秘書長王大宏看來，這場其實(shí)應(yīng)該始于今年4月份的對保健食品“法律地位丟失”的質(zhì)疑幸好來的不太早，“要是當(dāng)時媒體沒有方向就一哄而上熱炒起來，那保健食品行業(yè)的恐慌會更大，帶來的負(fù)面影響也將難以估量。

８月25日至29日，十一屆全國人大常委會第四次會議在北京人民大會堂舉行，會議安排審議了4月份開始征求意見的《食品安全法（草案）》（以下簡稱《草案》）等法律。其中，對保健食品行業(yè)產(chǎn)生重大影響的“取消保健食品”提議，引發(fā)展開了熱烈討論。

9月3日，國家食品藥品監(jiān)督管理局在舉行9月份的例行新聞發(fā)布會上公布，將對保健食品的批準(zhǔn)文號進(jìn)行整頓，同時存在的“衛(wèi)食健字”和“國食健字”兩類保健食品批準(zhǔn)文號將被規(guī)范。

隨后，媒體熱炒“保健食品或成黑戶，腦白金等可能被迫改名，上百家保健食品企業(yè)上書國務(wù)院希望恢復(fù)法律地位”等報(bào)道見諸報(bào)端，這讓王大宏他們幾天來就接到了行業(yè)內(nèi)的數(shù)百個詢問電話?！按蟛糠质菍π袠I(yè)丟失法律地位的擔(dān)憂?！倍叭珖舜蠼拥降年P(guān)于《草案》的建議也已經(jīng)達(dá)到1萬多條。

中國保健協(xié)會秘書長徐華鋒近日也接到了許多媒體的采訪電話，但他覺得“媒體有些反應(yīng)過度了?！毙烊A鋒告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“國家的本意絕不是打壓這個行業(yè)，而是希望這個行業(yè)能夠規(guī)范、健康地發(fā)展?！?/p>

行業(yè)政策演變和行業(yè)信譽(yù)危機(jī)

2008年4月20日，全國人大在其官方網(wǎng)站發(fā)布了《食品安全法（草案）》并公開征集意見。在現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》基礎(chǔ)上擬定的《草案》，針對當(dāng)前食品安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)中國實(shí)際情況需要出發(fā)提出了對食品安全監(jiān)管的具體措施和要求。與此同時，原《食品衛(wèi)生法》中與“保健食品”相關(guān)的內(nèi)容在《草案》中不見了蹤影。

細(xì)心的人發(fā)現(xiàn)，與《食品衛(wèi)生法》相比，《草案》在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內(nèi)容，但未針對現(xiàn)行的“保健食品”提出安全規(guī)范及要求。

另外，《草案》明確《食品安全法》將替代1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，這意味著如果本法實(shí)施，“保健食品”將暫時或長期失去食品屬性和法律地位。“由于目前的《保健食品注冊管理辦法》就是依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定的，《草案》中沒有了保健食品，今后的注冊管理也將無法可依?！蓖醮蠛暾f，“這其實(shí)在當(dāng)時就已引起保健食品相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)的極度不安?！?/p>

據(jù)王大宏介紹，上世紀(jì)80年代開始，隨著改革開放的進(jìn)展，居民收入水平和保健意識普遍提高，此前專供國際市場和領(lǐng)導(dǎo)干部使用的高級滋補(bǔ)保健品開始走進(jìn)居民生活，并逐漸形成了規(guī)?；匿N售市場。但保健食品行業(yè)卻一直因監(jiān)管體制的改變，而經(jīng)常面臨動蕩。

資料顯示，1987年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標(biāo)志著保健品行業(yè)的出現(xiàn)。1996年，衛(wèi)生部頒布《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無法可依的混亂局面。但隨后在實(shí)踐中陸續(xù)刪除和增補(bǔ)的眾多條款，被行業(yè)認(rèn)為基本上是“約束多于鼓勵?！?/p>

2002年底，“藥健字號”保健藥品因《關(guān)于開展中藥保健藥品整頓工作的通知》而全部退出市場，一些沒有國家批準(zhǔn)文號的普通食品開始充斥市場。2003年，保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交國家藥監(jiān)局；自此，保健食品的單一部門主管變?yōu)樗幈O(jiān)、衛(wèi)生等多部門管理，市場監(jiān)管進(jìn)入了一個不確定的新階段。

“在劃歸國家藥監(jiān)局主管之后，仍有省級及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定，批準(zhǔn)加藥的普通食品為‘機(jī)能食品’、‘功能食品’、‘特殊食品’等類似保健食品?！蓖醮蠛暾f，“這些被違規(guī)批準(zhǔn)的‘光腳產(chǎn)品’無法查詢，生產(chǎn)亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健行業(yè)的信譽(yù)危機(jī)?！?/p>

“法規(guī)撞車”引發(fā)監(jiān)管難題

按現(xiàn)行管理法規(guī)規(guī)定，國家藥監(jiān)局是保健品審批的職能部門。但在現(xiàn)實(shí)中，由于衛(wèi)生行政部門具有保健品監(jiān)管職能，不僅造成藥監(jiān)部門認(rèn)為“我沒批準(zhǔn)，不歸我管”，而且造成衛(wèi)生部門認(rèn)為“不是行政許可，與我無關(guān)”的現(xiàn)象。在基層，還會因?yàn)閮刹块T相關(guān)信息不通暢而給相關(guān)企業(yè)帶來“困惑”。

王大宏告訴記者，雖然保健食品行業(yè)確立法律地位的歷史只有12年，然而監(jiān)管部門卻多達(dá)11家，法規(guī)多達(dá)128部，即使是大企業(yè)的高級經(jīng)理，想熟悉掌握每部法規(guī)的細(xì)則幾乎不可能；企業(yè)無奈只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應(yīng)付的方式，“習(xí)慣了在處罰中學(xué)習(xí)?！睆亩斐墒袌錾蠁栴}“此起彼伏”。

更為嚴(yán)重的是一些政府職能部門的基層監(jiān)管人員，同樣難于掌握眾多法規(guī)的細(xì)節(jié)，于是根據(jù)個人的理解執(zhí)法，繼而誤導(dǎo)了企業(yè)對法規(guī)的運(yùn)用。

湖北棗陽市的一家藥店的老總曾反應(yīng)，他們遇見過這樣的事，“衛(wèi)生防疫站的人來藥店檢查，說‘國食健字’的保健食品不是正宗的，要求他們下架，而藥監(jiān)局來人又說現(xiàn)在保健食品歸他們管了，‘衛(wèi)食健字’必須下架。如此相反的判斷讓我們無所適從?！痹撊耸繜o奈地說。

一家保健企業(yè)的老總告訴記者，他們的產(chǎn)品本來在本省取得了許可，卻在外省銷售時受到了當(dāng)?shù)氐奶幜P，“政府犯了錯，懲罰的卻是企業(yè)，真是讓人想不通。”

“多個政府行政主管部門在制定法規(guī)時如果缺乏協(xié)調(diào)，法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地時有發(fā)生，這會讓守法企業(yè)無所適從，違法企業(yè)如魚得水?！边@位老總頗有“微詞”。

期待穩(wěn)定的“政策環(huán)境”

根據(jù)庶正康訊數(shù)據(jù)中心的監(jiān)測信息，我國目前共有保健食品企業(yè)3000多家，從業(yè)人員超過500萬人，年產(chǎn)值600億，銀杏提取物、大蒜油、輔酶Q10等保健食品原料出口已經(jīng)占據(jù)了世界市場的60%。

另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2003年12月12日始，經(jīng)國家食品藥品監(jiān)督管理局批準(zhǔn)的保健食品就有5148個，而在此之前，衛(wèi)生部批準(zhǔn)的保健食品也有上千個。一些著名外資背景醫(yī)藥公司也在積極參與到中國的保健品市場中來，中國保健品市場前景普遍被看好。

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